关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见

  发布时间:2010-10-23 23:29:51 点击数:
导读:关于印发《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的通知(法发〔2010〕15号)各省、自治区、直辖市纪律检查委员会、党委组织部、党委宣传部、社会治安综合治理委员会办公室、高级人民法院、人民检察院、发展和改革…

关于印发《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的通知

(法发〔201015)

各省、自治区、直辖市纪律检查委员会、党委组织部、党委宣传部、社会治安综合治理委员会办公室、高级人民法院、人民检察院、发展和改革委员会、公安厅(局)、监察厅(局)、民政厅(局)、司法厅(局)、国土资源厅(国土环境资源局、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源局)、建设厅(委)及有关部门、国家税务局、地方税务局、工商行政管理局、人民政府法制办、银监局、证监局,计划单列市国家税务局、地方税务局、证监局,中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会(首府)城市中心支行、大连、青岛、宁波、厦门、深圳中心支行,新疆生产建设兵团各相关单位:

现将《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》予以印发,请认真贯彻执行。

中央纪律检查委员会

中 央 组 织 部

中 央 宣 传 部

中央社会治安综合治理委员会办公室

最高人民法院

最高人民检察院

国家发展和改革委员会

公 安 部

监 察 部

民 政 部

司 法 部

国 土 资 源 部

住房和城乡建设部

中 国 人 民 银 行

国 家 税 务 总 局

国家工商行政管理总局

国务院法制办公室

中 国 银 监 会

中 国 证 监 会

二〇一〇年七月七日

关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见

为深入贯彻落实中央关于解决执行难问题的指示精神,形成党委领导、人大监督、政府支持、社会各界协作配合的执行工作新格局,建立健全解决执行难问题长效机制,确保生效法律文书得到有效执行,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护法律权威和尊严,推进社会诚信体系建设,依据有关法律、政策规定,现就建立和完善执行联动机制提出以下意见。

第一条 纪检监察机关对人民法院移送的在执行工作中发现的党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作和违反规定干预人民法院执行工作的违法违纪线索,应当及时组织核查;必要时,应当立案调查。对于党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作或者违反规定干预人民法院执行工作,以及拒不履行生效法律文书确定义务的,应当依法依纪追究党纪政纪责任。

第二条 组织人事部门应当通过群众信访举报、干部考察考核等多种途径,及时了解和掌握党员、公务员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等情况,对有上述问题的党员、公务员,通过诫勉谈话、函询等形式,督促其及时改正。对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员、公务员,按照《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》等有关规定处理。

第三条 新闻宣传部门应当加强对人民法院执行工作的宣传,教育引导社会各界树立诚信意识,形成自觉履行生效法律文书确定的义务、依法协助人民法院执行的良好风尚;把握正确的舆论导向,增强市场主体的风险意识。配合人民法院建立被执行人公示制度,及时将人民法院委托公布的被执行人名单以及其他干扰、阻碍执行的行为予以曝光。

第四条 综合治理部门应当将当地党委、人大、政府、政协重视和支持人民法院执行工作情况、被执行人特别是特殊主体履行债务情况、有关部门依法协助执行的情况、执行救助基金的落实情况等,纳入社会治安综合治理目标责任考核范围。建立健全基层协助执行网络,充分发挥基层组织的作用,配合人民法院做好执行工作。

第五条 检察机关应当对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨害执行构成犯罪的人员,及时依法从严进行追诉;依法查处执行工作中出现的渎职侵权、贪污受贿等职务犯罪案件。

第六条 公安机关应当依法严厉打击拒不执行法院判决、裁定和其他妨害执行的违法犯罪行为;对以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行的行为,在接到人民法院通报后立即出警,依法处置。协助人民法院查询被执行人户籍信息、下落,在履行职责过程中发现人民法院需要拘留、拘传的被执行人的,及时向人民法院通报情况;对人民法院在执行中决定拘留的人员,及时予以收押。协助限制被执行人出境;协助人民法院办理车辆查封、扣押和转移登记等手续;发现被执行人车辆等财产时,及时将有关信息通知负责执行的人民法院。

第七条 政府法制部门应当依法履行备案审查监督职责,加强备案审查工作,对报送备案的规章和有关政府机关发布的具有普遍约束力的行政决定、命令,发现有超越权限、违反上位法规定、违反法定程序、规定不适当等情形,不利于人民法院开展执行工作的,应当依照《法规规章备案条例》等规定予以处理。

第八条 民政部门应当对生活特别困难的申请执行人,按照有关规定及时做好救助工作。

第九条 发展和改革部门应当协助人民法院依法查询被执行人有关工程项目的立项情况及相关资料;对被执行人正在申请办理的投资项目审批、核准和备案手续,协调有关部门和地方,依法协助人民法院停止办理相关手续。

第十条 司法行政部门应当加强法制宣传教育,提高人民群众的法律意识,提高债务人主动履行生效法律文书的自觉性。对各级领导干部加强依法支持人民法院执行工作的观念教育,克服地方和部门保护主义思想。对监狱、劳教单位作为被执行人的案件,督促被执行人及时履行。指导律师、公证人员和基层法律服务工作者做好当事人工作,积极履行生效法律文书确定的义务。监狱、劳教所、强制隔离戒毒所对服刑、劳教人员和强制隔离戒毒人员作为被执行人的第十一条 国土资源管理部门应当协助人民法院及时查询有关土地使用权、探矿权、采矿权及相关权属等登记情况,协助人民法院及时办理土地使用权、探矿权、采矿权等的查封、预查封和轮候查封登记,并将有关情况及时告知人民法院。被执行人正在办理土地使用权、采矿权、探矿权等权属变更登记手续的,根据人民法院协助执行通知书的要求,停止办理相关手续。债权人持生效法律文书申请办理土地使用权变更登记的,依法予以办理。

第十二条 住房和城乡建设管理部门应当协助人民法院及时查询有关房屋权属登记、变更、抵押等情况,协助人民法院及时办理房屋查封、预查封和轮候查封及转移登记手续,并将有关情况及时告知人民法院。被执行人正在办理房屋所有权转移登记等手续的,根据人民法院协助执行通知书的要求,停止办理相关手续。轮候查封的人民法院违法要求协助办理房屋登记手续的,依法不予办理。债权人持生效法律文书申请办理房屋转移登记手续的,依法予以办理。协助人民法院查询有关工程项目的规划审批情况,向人民法院提供必要的经批准的规划文件和规划图纸等资料。被执行人正在申请办理涉案项目规划审批手续的,根据人民法院协助执行通知书的要求,停止办理相关手续。将房地产、建筑企业不依法履行生效法律文书义务的情况,记入房地产和建筑市场信用档案,向社会披露有关信息。对拖欠房屋拆迁补偿安置资金的被执行人,依法采取制裁措施。

第十三条 人民银行应当协助人民法院查询人民币银行结算账户管理系统中被执行人的账户信息;将人民法院提供的被执行人不履行法律文书确定义务的情况纳入企业和个人信用信息基础数据库。

第十四条 银行业监管部门应当监督银行业金融机构积极协助人民法院查询被执行人的开户、存款情况,依法及时办理存款的冻结、轮候冻结和扣划等事宜。对金融机构拒不履行生效法律文书、拒不协助人民法院执行的行为,依法追究有关人员的责任。制定金融机构对被执行人申请贷款进行必要限制的规定,要求金融机构发放贷款时应当查询企业和个人信用信息基础数据库,并将被执行人履行生效法律文书确定义务的情况作为审批贷款时的考量因素。对拒不履行生效法律文书义务的被执行人,涉及金融债权的,可以采取不开新户、不发放新贷款、不办理对外支付等制裁措施。

第十五条 证券监管部门应当监督证券登记结算机构、证券、期货经营机构依法协助人民法院查询、冻结、扣划证券和证券交易结算资金。督促作为被执行人的证券公司自觉履行生效裁判文书确定的义务;对证券登记结算机构、证券公司拒不履行生效法律文书确定义务、拒不协助人民法院执行的行为,督促有关部门依法追究有关负责人和直接责任人员的责任。

第十六条 税务机关应当依法协助人民法院调查被执行人的财产情况,提供被执行人的纳税情况等相关信息;根据人民法院协助执行通知书的要求,提供被执行人的退税账户、退税金额及退税时间等情况。被执行人不缴、少缴税款的,请求法院依照法定清偿顺序追缴税款,并按照税款预算级次上缴国库。

第十七条 工商行政管理部门应当协助人民法院查询有关企业的设立、变更、注销登记等情况;依照有关规定,协助人民法院办理被执行人持有的有限责任公司股权的冻结、转让登记手续。对申请注销登记的企业,严格执行清算制度,防止被执行人转移财产,逃避执行。逐步将不依法履行生效法律文书确定义务的被执行人录入企业信用分类监管系统。

第十八条 人民法院应当将执行案件的有关信息及时、全面、准确地录入执行案件信息管理系统,并与有关部门的信息系统实现链接,为执行联动机制的顺利运行提供基础数据信息。

第十九条 人民法院认为有必要对被执行人采取执行联动措施的,应当制作协助执行通知书或司法建议函等法律文书,并送达有关部门。

第二十条 有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后,应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的,可以向人民法院提出审查建议,但不应当拒绝采取相应措施。

第二十一条 被执行人依法履行了生效法律文书确定的义务或者申请执行人同意解除执行联动措施的,人民法院经审查,认为符合有关规定的,应当解除相应措施。被执行人提供担保请求解除执行联动措施的,由人民法院审查决定。

第二十二条 为保障执行联动机制的建立和有效运行,成立执行联动机制工作领导小组,成员单位有中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委员会、公安部、监察部、民政部、司法部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国务院法制办公室、中国银监会、中国证监会等有关部门。领导小组下设办公室,具体负责执行联动机制建立和运行中的组织、协调、督促、指导等工作。

各成员单位确定一名联络员,负责执行联动机制运行中的联络工作。

各地应成立相应的执行联动机制工作领导小组及办公室。

第二十三条 执行联动机制工作领导小组由各级政法委员会牵头,定期、不定期召开会议,通报情况,研究解决执行联动机制运行中出现的问题,确保执行联动机制顺利运行。

第二十四条 有关单位不依照本意见履行职责的,人民法院可以向监察机关或其他有关机关提出相应的司法建议,或者报请执行联动机制领导小组协调解决,或者依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零三条的规定处理。

第二十五条 为确保本意见贯彻执行,必要时,人民法院可以会同有关部门制定具体的实施细则。

解读:

一、《意见》的起草背景

  近年来,执行联动机制的重要性越来越受到重视,有些地方进行了大胆的探索和实践,有些地方出台了执行联动机制的专门文件。然而,由于种种因素的制约,全国范围内的执行联动机制一直没有正式形成。在2008年召开的全国集中清理执行积案电视电话会议上,中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志明确提出,要健全和完善执行工作长效机制,从源头上减少执行积案的发生,相关职能部门要支持人民法院建立健全执行工作联动威慑机制。在全国集中清理执行积案活动工作方案中,明确将建立党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制作为集中清理活动的三个目标之一。

  为贯彻落实周永康同志的讲话精神,健全和完善执行工作长效机制,全国清理执行积案活动领导小组办公室在调查研究、充分吸收各地经验的基础上,起草了《关于建立执行联动威慑机制的工作方案(征求意见稿)》,并于2008年底送各单位征求意见。《方案》明确提出了成立国家执行联动机制领导小组,领导小组成员单位除全国清理执行积案活动领导小组成员单位外,还增加了中央综治办、国务院法制办、民政部等部门。各成员单位对该项工作非常重视,组织专人研究并提出了具体的修改意见。由于涉及到20个部门,征求意见工作经历了一个较长的过程,经多次沟通、协商,特别是通过与公安部、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局等部门的沟通,在很多问题上达成了共识。20096月,我院又将征求意见稿提交全国法院执行工作座谈会进行了讨论。在广泛征求意见的基础上,经多次修改,数易其稿,形成了《关于建立和完善国家执行联动机制若干问题的意见(会签稿)》。

  200910月,会签工作正式启动。会签过程中,我院与有关单位作了进一步沟通,对《意见》作了进一步的修改。截至今年5月底,各成员单位全部完成会签工作。《意见》于今天正式公布实施。

二、建立健全执行联动机制的重要意义

  建立健全执行联动机制,是基于对执行难问题长期深入思考提出的一项战略举措。大家知道,执行难问题一直是法院工作的难点问题,也是社会各界极为关注的热点问题。中央对解决执行难问题非常重视,针对执行工作先后下发过多个文件。中央领导同志对执行工作一直非常关注,曾多次作出重要批示。在各级党委领导、人大监督、政府支持和社会各界的配合下,全国各级法院为解决执行难问题做了大量工作。1999年以来,全国先后开展了四次较大规模的集中清理执行积案活动,执结了一大批疑难案、“骨头案”,执行难问题在一定程度上得到缓解。

  然而,经过近十年的努力,执行难问题仍然没有从根本上得到缓解:被执行人难找的现象依然存在;被执行财产难寻的局面仍未好转;应执行财产难动的情况仍很普遍;协助执行人依然难求;特殊主体依然难碰。上述问题的存在,促使我们深入分析执行难的深层原因。执行难是社会多种矛盾在执行领域的集中反映,执行难问题一果多因,纷繁复杂。多年来的实践证明,单靠法院一个部门、只通过强制执行一种途径,执行难问题无法从根本上得到解决。只有在党委统一领导下,依靠有关部门的协助和配合,整合社会各方面力量,多管齐下,多措并举,合力攻坚,才是解决执行难问题的治本之策。

  正是基于上述认识,近年来,我们一方面立足内部挖潜,努力解决法院自身原因造成的执行难问题,同时积极推动形成党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、人民法院主办、社会各界配合的执行工作新格局。而要真正形成执行工作新格局,重中之重就是建立健全执行联动机制。通过执行联动机制,将消极、被动、单一的协助执行机制转变为积极、主动、多元的执行联动机制;将法院单打独斗的执行模式转变为以法院为主、各部门协作联动的执行模式;将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。我们相信,执行联动机制的建立健全,必将促使执行难问题的解决取得根本性突破。

三、《意见》的主要内容

  (一)明确规定了各成员单位的职责

  为确保各成员单位在执行工作中真正实现整体联动,确保执行联动机制真正发挥作用,《意见》明确规定了各成员单位的职责。如《意见》规定,纪检监察机关对人民法院移送的在执行工作中发现的党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作和违反规定干预人民法院执行工作的违法违纪线索,应当及时组织核查,必要时,应当立案调查。对于党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作或者违反规定干预人民法院执行工作,以及拒不履行生效法律文书确定义务的,应当依法依纪追究党纪政纪责任。组织人事部门应当通过群众信访举报、干部考察考核等多种途径,及时了解和掌握党员、公务员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等情况,对有上述问题的党员、公务员,通过诫勉谈话、函询等形式,督促其及时改正。对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员、公务员,按照有关规定严肃处理。

  《意见》中还明确规定,综合治理部门应当将当地党委、人大、政府、政协重视和支持人民法院执行工作情况、被执行人特别是特殊主体履行债务情况、有关部门依法协助执行的情况、执行救助基金的落实情况等,纳入社会治安综合治理目标责任考核范围。建立健全基层协助执行网络,充分发挥基层组织的作用,配合人民法院做好执行工作。检察机关应当对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨害执行构成犯罪的人员,及时依法从严进行追诉,并依法查处执行工作中出现的渎职侵权、贪污受贿等职务犯罪案件。公安机关应当依法严厉打击拒不执行法院判决、裁定和其他妨害执行的违法犯罪行为,对以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行的行为,在接到人民法院通报后立即出警,依法处置。公安机关还应协助人民法院查询被执行人户籍信息、所处地点,在履行职责过程中发现人民法院需要拘留、拘传被执行人的,及时向人民法院通报情况。协助人民法院办理车辆查封、扣押和转移登记等手续,发现被执行人车辆等财产时,及时将有关信息通知负责执行的人民法院。

  国土、房管、工商、税务、工商管理、人民银行、银行业监管等部门在执行工作中发挥着至关重要的作用,《意见》对这些部门在执行联动机制中的职责也作出了明确规定。如《意见》规定了国土房管部门应当及时办理土地使用权、探矿权、采矿权、房屋等的查封、预查封和轮候查封登记;债权人持生效法律文书可直接向国土房管部门申请办理土地使用权、房屋变更登记,不需要再向法院申请强制执行。住房和城乡建设管理部门应当将房地产、建筑企业不依法履行生效法律文书义务的情况,记入房地产和建筑市场信用档案,向社会披露有关信息,促使被执行人自动履行义务。被执行人的纳税情况是发现被执行人财产的一条重要途径,为此,《意见》规定,税务机关应当依法协助人民法院调查被执行人的财产情况,提供被执行人的纳税情况等相关信息,并根据人民法院协助执行通知书的要求,提供执行人的退税账户、退税金额及退税时间等情况。《意见》还要求工商行政管理部门逐步将不依法履行生效法律文书确定义务的被执行人录入企业信用分类监管系统,以通过信用手段,促使其自动履行法律文书确定的义务。

  为充分利用人民银行开发的人民币银行结算账户管理系统查询被执行人的账户信息,《意见》明确规定,人民银行应当协助人民法院查询人民币银行结算账户管理系统中被执行人的账户信息,包括单位和自然人的账户信息,并将法院提供的被执行人不履行法律文书确定义务的情况纳入企业和个人信用信息基础数据库。为进一步强化金融机构的协助执行义务,并通过金融手段对被执行人施加压力,《意见》规定,银行业监管部门应当监督银行业金融机构积极协助人民法院查询被执行人的开户、存款情况,依法及时办理存款的冻结、轮候冻结和扣划等事宜;制定金融机构对被执行人申请贷款进行必要限制的规定,要求金融机构发放贷款时应当查询企业和个人信用信息基础数据库,并将被执行人履行生效法律文书确定义务的情况作为审批贷款时的考量因素。对拒不履行生效法律文书义务的被执行人,涉及金融债权的,可以采取不开新户、不发放新贷款、不办理对外支付等制裁措施。

  (二)明确规定了执行联动机制的启动和运行程序

  根据《意见》第19至第21条的规定,人民法院认为有必要对被执行人采取执行联动措施的,应当制作协助执行通知书或司法建议函等法律文书,并送达有关部门。有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后,应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的,可以向人民法院提出审查建议,但不应当拒绝采取相应措施。被执行人依法履行了生效法律文书确定的义务或者申请执行人同意解除执行联动措施的,人民法院经审查,认为符合有关规定的,应当解除相应措施。被执行人提供担保请求解除执行联动措施的,由人民法院审查决定。

  (三)明确规定了执行联动机制的组织机构

  执行联动威慑机制的建立和完善是一项系统的社会工程,需要协调数十个不同部门,执行联动机制的有效运行,离不开强有力的组织机构。鉴于此,《意见》中明确要求成立执行联动机制工作领导小组,成员单位包括中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制工作办公室、国家发展和改革委员会、公安部、监察部、司法部、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会等20个部门。领导小组下设办公室,具体负责执行联动机制建立和运行中的组织、协调、督促、指导等工作。各成员单位确定一名联络员,负责执行联动机制运行中的联络工作。各地应成立相应的执行联动机制工作领导小组及办公室。执行联动机制工作领导小组由各级政法委员会牵头,定期、不定期召开会议,通报情况,研究解决联动机制运行中出现的问题,确保联动机制顺利运行。

  执行联动机制是整合社会各界力量综合治理执行难的一项重要举措。我们相信,执行联动机制的建立健全,对于形成党委领导、人大监督、政府支持、社会各界协作配合的执行工作新格局,建立健全解决执行难问题长效机制,确保生效法律文书得到有效执行,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护法律权威和尊严,推进社会诚信体系建设,必将起到积极有效的作用。[2]

  2008年中华人民共和国最高人民法院工作报告

  2008310日,最高人民法院院长肖扬在第十一届全国人民代表大会第一次会议上作最高人民法院工作报告。新华社记者李学仁摄

  各位代表:

  现在,我代表最高人民法院向大会报告工作,请予审议,并请全国政协各位委员提出意见。

一、过去五年的主要工作

  在以胡锦涛同志为总书记的党中央正确领导下,最高人民法院遵照第十届全国人民代表大会各次会议提出的要求,认真履行宪法和法律赋予的职责,坚持“公正司法、一心为民”指导方针,坚持“公正与效率”工作主题,以审判工作为中心,以基层建设为基础,以司法改革为动力,以队伍建设为保证,切实增强司法能力、提高司法水平,确保法律严格实施,维护社会公平正义,为推进依法治国、建设社会主义法治国家作出新贡献。

(一)发挥审判职能作用,促进社会和谐稳定

  最高人民法院从维护社会和谐稳定和国家长治久安出发,认真开展审判和监督指导工作。2003年至2007年,共审理各类案件20451件,比前五年上升0.78%。监督指导地方各级人民法院和专门法院审结各类案件3178.4万件,比前五年上升1.59%

  第一,依法惩罚刑事犯罪,维护国家安全和社会稳定。五年来,最高人民法院审理刑事案件4802件;监督指导地方各级人民法院审结一审刑事案件338.5万件,总数比前五年上升19.61%。其中,判处五年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的76万人,占判处罪犯总数的18.18%

  坚持贯彻执行依法严厉惩罚严重刑事犯罪的方针,重点审判各种危害国家安全、危害公共安全和危害人民群众生命财产安全的犯罪,推动全国社会治安形势持续好转,共审结爆炸、杀人、绑架、抢劫等犯罪案件120万件,同比上升10.09%。依法惩罚严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪,审结生产、销售伪劣产品、走私、破坏金融管理秩序等犯罪案件8万余件,同比上升11.76%。审结侵犯知识产权犯罪案件2962件,同比上升1.33倍。审结贪污、贿赂、渎职犯罪案件12万件,同比上升12.15%

  严格执行宽严相济的刑事政策,做到“该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪”。对于具有法定从轻、减轻处罚情节的,依法从宽处理;对于具有酌定从宽处罚情节的,依法予以裁量,最大限度地减少社会对立面。坚持惩罚犯罪和保障人权并重,严格遵循证据裁判原则,确保无罪的人不受刑事追究。五年来,依法宣告1.4万名刑事被告人无罪。依法保障被告人行使各项诉讼权利,为32万名符合法律援助条件的被告人指定了辩护人,同比上升2.3倍。

  积极参与社会治安综合治理,有效减少和预防犯罪。参与平安建设和社区矫治工作,积极提出司法建议。对未成年犯罪人实行教育、感化、挽救方针,共对12.6万名未成年犯罪人判处非监禁刑。加强对未成年犯罪人的回访教育,五年回访2.6万人。严格减刑、假释标准,促进罪犯改过自新,办理减刑、假释案件212.5万件,其中,依法减刑203万人,假释9.5万人,减刑假释人数同比上升25.84%

  第二,依法平等保护自然人、法人和其他组织的民事权利,促进经济发展与社会和谐。五年来,最高人民法院审理民事案件3196件;监督指导地方各级人民法院审结一审民事案件2214.5万件,比前五年下降6.25%

  高度重视与民生有关案件的依法审理,审结婚姻家庭、遗产继承等案件593万件,同比下降12.54%;人身损害赔偿纠纷案件209万件,同比上升16.76%;劳动争议案件60万件,同比上升30%

  依法平等保护各类市场主体的合法权益,审结合同纠纷案件1144万件,同比上升56.80%,诉讼标的额23085亿元,同比增长5.59%。保护职工和债权人的合法权益,防止国有资产流失,审结企业改制和破产案件1.5万件,同比下降2.58%。通过审判活动防范和化解金融风险,审结借款合同、保险、证券、期货等金融纠纷案件395万件,同比上升35.27%。积极推动证券公司综合治理工作,依法公正妥善审理24家证券公司破产案件。

  依法加大知识产权司法保护力度,促进自主创新能力和国家创新体系建设。审结知识产权民事案件6万余件,同比上升1.5倍,诉讼标的额133亿元,同比增长70.7%。其中,审结著作权侵权案件2.5万件,专利侵权案件1.4万件,商标侵权案件9687件,不正当竞争案件6540件,技术合同、植物新品种等其他知识产权案件6259件。

  加强内地与香港、澳门司法交流与合作,签署相互认可和执行民商事判决以及仲裁裁决等有关司法协助的文件6件。依法保护香港同胞、澳门同胞的合法权益,审结涉港、涉澳民商事案件26561件,同比上升30.53%。维护台湾同胞合法权益,促进两岸人员往来和经济文化交流,共审结涉台民商事案件16130件,同比上升85.27%

  依法审理涉外民商事和海事海商案件,依据我国法律和已参加或批准的国际条约,参照国际惯例,平等保护中外当事人的合法权益,共审结涉外民商事和海事海商案件64558件,同比上升14.97%

  坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则,把诉讼调解贯穿于案件审理全过程,民事案件调解和撤诉率达50.74%。加强对人民调解委员会的指导,支持、维护、促进人民调解和行政调解,建立和完善纠纷解决机制。

  第三,通过行政审判监督和支持行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织合法权益。最高人民法院审理行政案件1242件,国家赔偿案件313件;监督和指导地方各级人民法院审结一审行政案件47万余件,同比上升1.5%;审结国家赔偿案件1.3万件,同比上升17.31%,涉及赔偿金额1.8亿元,同比增长6.26%

  第四,加强和改进执行工作,最大限度实现生效裁判所确认的权益,维护司法权威。最高人民法院依法协调和督办跨地区民事执行案件1038件,监督指导地方各级人民法院加大执行协调工作力度,积极推动国家执行联动机制建设,当事人自行履行率比前五年提高3.63个百分点,强制执行案件1080万件,同比下降11.91%;执行标的金额17276.2亿元,增长28.19%

  第五,完善申诉复查和再审工作机制,着力解决申诉难,依法支持当事人的合理诉求。最高人民法院审查申诉和申请再审案件9860件,监督和指导地方各级人民法院审查申诉案件55.7万件,其中申诉符合再审事由进入再审程序的案件18.4万件,占全部生效案件总数的0.71%

  各级人民法院注意区分诉讼案件与信访事项,引导人民群众依照法定程序表达诉求,依法保障当事人正确行使申诉权利。对申诉和申请再审理由充分的,依法提起再审予以纠正,及时保护当事人的合法权益;对申诉和申请再审无理的,在驳回再审请求的同时做好服判息诉工作,最大限度地止争息访。五年来,全国法院涉诉信访总量呈下降趋势,其中,最高人民法院办理涉诉信访件71.9万件,同比上升11.69%,地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件,同比下降55.58%

  第六,进一步加强司法解释工作,加强法律实施,维护法制统一。为了提高司法解释质量,最高人民法院制定《关于司法解释工作的规定》,对司法解释的立项要求、调查研究、征求意见、报送审查等程序作了规范。五年来,共制定司法解释85件;发布司法指导性文件180件。通过公报发布指导性案例169个,为探索建立案例指导制度积累了经验。(二)认真贯彻落实“公正司法,一心为民”的方针,维护社会公平正义 五年来,最高人民法院遵照胡锦涛总书记的重要指示,把“公正司法、一心为民”确立为法院工作的指导方针,指导地方各级人民法院制定了一系列司法利民、护民、便民措施。

  落实公开审判,提高司法透明度。强化和规范对当事人依法告知义务,保障当事人在立案、审判、执行、审判监督等各环节对审判权运行过程的知情权。建立案件办理情况查询机制,方便当事人了解案件进展信息、查阅裁判文书。建立健全新闻发言人制度,及时发布重要审判信息,主动接受舆论监督。借助审判活动,积极开展法治宣传。

  提高审判质量,确保公正司法。正确处理客观真实与法律真实、实体公正与程序公正、法律效果与社会效果的关系,不断提高法官的司法水平和审判质量,一审后当事人服判息诉的占90.01%,二审维持率70.84%

  提高司法效率,及时化解纠纷。在刑事审判工作中,对被告人认罪、控辩双方无异议的案件,简化庭审环节,提高审判效率。在民事审判工作中,适用简易民事程序速裁案件1496万件,全部案件审限内结案率达到96.06%

  落实便民措施,方便群众诉讼。为群众免费提供诉讼指南,告知诉讼风险,实行网上立案,巡回审判,预约开庭。为方便偏远地区群众参与诉讼,全国共设立巡回审判点11220个。为减轻当事人诉累,6941个人民法庭实现了直接立案。

  加大司法救助力度。对经济上确有困难的当事人及时提供司法救助,共救助127万人次,同比上升1.15倍,缓、减、免交诉讼费54.8亿元,同比增长71.25%。(三)司法改革取得重要进展,中国特色社会主义审判制度不断完善 五年来,最高人民法院深入贯彻落实科学发展观,从我国的国情出发,积极稳妥地推进司法改革,比较圆满地完成了中央确定由最高人民法院牵头的9项改革任务,人民法院第二个五年改革纲要确定的50项改革项目也基本完成。

  第一,改革和完善死刑核准制度。根据党中央2004年作出的重大决策,最高人民法院从思想理念、法律制度、组织建设、物质装备等方面,为统一行使死刑案件核准权作了充分准备。根据全国人大常委会关于修改人民法院组织法的决定,最高人民法院从200711日起统一行使死刑案件核准权。一年来,最高人民法院完善死刑案件二审开庭程序和死刑核准程序,统一死刑适用标准,依法严格、慎重、公正地复核死刑案件,确保死刑只适用于极少数罪行极其严重、性质极其恶劣、社会危害性极大的刑事犯罪分子。总体工作进展顺利,衔接过渡平稳有序,案件审判运行正常。

  第二,改革和完善民事再审制度。为切实解决人民群众反映强烈的申诉难问题,最高人民法院认真总结民事再审工作经验,梳理和细化当事人申请再审的正当事由,及时向全国人大提出修改民事诉讼法的建议,最大限度地保障当事人申请再审的权利,着力解决多头申诉和重复申诉的问题,努力提高再审工作的效率。

  第三,改革和完善民事执行制度。最高人民法院通过调查研究,在完善执行强制措施、建立财产报告制度、实行执行联动机制等方面建立长效机制,规范执行行为,严格执行管理,及时提出通过修改民事诉讼法改革和完善执行制度的建议,为解决执行难创造了必要的条件。

  第四,完善人民陪审员工作机制。最高人民法院认真贯彻执行全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》,自200551日起,指导地方各级人民法院选任具有广泛代表性的人民陪审员55681人,参与审理案件121万件,充分发挥了人民陪审员制度维护司法公正、促进司法公开、推进司法民主的作用。

  第五,完善审判管理制度。最高人民法院指导地方各级人民法院紧紧抓住关键环节和重点部位,加强对审判权和执行权运行的制约监督,从影响案件质量的环节入手,采取案件审判流程管理、案件质量监督评查、法官审判业绩考评和岗位目标管理等手段,逐步完善审判管理格局,努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的审判权和执行权运行机制。

  此外,还进一步改革和完善了审判委员会制度、未成年被告人审判制度、司法救助制度、案例指导制度、裁判文书制作和公布制度,积极探索刑事被害人救助办法,为完善中国特色社会主义司法制度积累了经验。(四)法官队伍建设成效显著,司法能力明显提升 最高人民法院把法官职业化建设作为固本强基、自我完善、夯实基础的重要途径,全面加强法官队伍的组织管理、思想教育、业务培训和职业保障等建设,使法官整体素质有了很大提高,涌现出一批以宋鱼水、蒋庆、金桂兰、黄学军为代表的模范法官,有1804个集体和1936名个人受到国家和最高人民法院表彰奖励,有31人获得功勋天平奖章和英模天平奖章。

  高度重视领导班子建设。在各级党委领导下,与各级人大密切配合,不断加大对下级法院领导班子的协管力度,努力把政治立场坚定、熟悉法律业务、清正廉洁、符合法官法规定条件的人选拔到领导岗位。今年换届时有21位高级人民法院院长实施异地或岗位交流任职。中级和基层法院院长异地或岗位交流任职比前五年也大幅增加。

  严格职业准入,加强教育培训。通过司法考试和法官审核制度,严把法官准入关。建立条件严格、程序规范的法官选拔制度,拓宽法官选任渠道,逐步探索上级法院从下级法院选拔法官,重视从律师、专家、学者中选拔法官。加强法官适用法律、驾驭庭审、诉讼调解、制作文书的培训。五年来,共培训法官23万人次,基层法院院长、副院长1.2万人次,高中级法院院长、副院长2000余人次,法官晋级培训5万人次。

  完善法官管理和职业保障体制。实行法官、法官助理、书记员和其他人员分类管理制度,逐步建立起职业明确、职责清楚、管理规范、保障到位的法院人员分类管理机制。建立因公牺牲法官特别补助金和特别慰问金制度。全面实施审判津贴制度,逐步提高法官待遇。

  加强廉政建设和监督制约工作。制定《法官行为规范》,从立案、审判、监督和执行等方面全面规范法官行为,约束法官业外活动,建立统一的法官职业道德规范。以违法审判责任追究为重点,加大违纪违法案件查处力度。构建符合法官职业特点的自律、防范、惩治、保障等工作机制,初步形成比较完整的法院廉政制度体系。五年来,全国法院违纪违法的法官被查处的人数逐年下降,其中,利用审判权和执行权贪赃枉法、徇私舞弊的,从2003年的468人下降到2007年的218人,下降53.42%。(五)基层基础工作得到加强,基层司法条件显著改善 最高人民法院坚持把人民法院建设的重点放在基层,先后颁布《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》和《关于全面加强人民法庭工作的决定》,全面提高基层人民法院和人民法庭队伍的整体素质和公正司法水平。积极争取各级党委、人大、政府的关心支持,解决基层基础建设中面临的问题和困难。全国大部分省级财政部门会同高级法院分档、分类确定了不同地区基层法院公用经费保障标准。中西部地区需新建、改建的人民法庭已全部列入国家专项建设投资计划。

  最高人民法院围绕党和国家工作大局,积极开展对外司法交流与合作。2005年,成功举办以“法治与国际和谐社会”为主题的第22届世界法律大会,发表《上海宣言》,在国际法律界产生重要影响,树立了我国良好的法治形象。2006年,成功举办上海合作组织成员国最高法院院长会议,签署《联合声明》,就开展成员国最高法院的司法交流与合作达成诸多共识。与多个国家和国际组织进行了多项司法合作,依据双边和多边协定开展广泛的司法协助。

  各位代表,最高人民法院认真贯彻落实《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,自觉接受全国人大及其常委会的监督。严格执行法院工作报告制度、司法解释报送备案审查制度、法官任免制度,以及办理人大代表建议和政协委员提案制度。在认真报告年度工作的同时,先后向全国人大常委会就加强基层人民法院建设、加强审判工作监督、规范司法行为专项整改、完善审判工作监督机制等做了专项工作报告,并按照全国人大常委会对各次报告的审议意见,进行认真整改。配合全国人大常委会开展法官法执法检查,推动法官法的贯彻落实。五年来,最高人民法院共收到全国人大代表建议703件,全国政协委员提案242件,全部在规定期限内办复。高度重视听取社会各界的意见和建议,主动邀请人大代表和政协委员视察法院工作、旁听案件审理,虚心接受人大代表和政协委员提出的批评、意见和建议。

  依法接受和严肃对待检察机关的法律监督。严格按照法律程序公正审理各类抗诉案件,及时检查和纠正案件审判过程中存在的问题,确保办案程序合法,裁判实体公正。五年来,全国法院共审结各级检察机关对各类判决提出抗诉的案件67853件,比前五年下降16.63%。其中,原判正确予以维持的25722件,占抗诉案件总数的37.91%;改判16597件,发回重审3511件,占29.63%;以调解、撤诉等方式结案的22023件,占32.46%

  各位代表,过去的五年,是人民法院工作不断进步的五年,是审判工作为改革发展稳定大局作出积极贡献的五年,是人民法院司法改革取得重要进展的五年,也是人民法官队伍司法能力不断提高的五年。五年来,最高人民法院解放思想,开拓创新,对于继续做好法院工作有了更加深刻的认识和体会:人民法院必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,始终坚持党的领导,自觉接受人大及其常委会和社会各界的监督;必须坚持“公正司法、一心为民”的指导方针,坚持惩罚犯罪、保障人权与文明司法相结合,依法维护诉讼当事人的合法权益;必须牢固树立社会主义法治理念,坚持公正与效率工作主题,遵循审判工作基本规律;必须紧紧围绕党和国家工作大局,充分发挥审判职能作用,力求法律效果与社会效果的有机统一;必须坚持正确政治方向和从国情出发,借鉴国外有益经验,依法有序地推进司法体制和工作机制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度;必须坚持重心下移、固本强基的理念,狠抓基层基础工作,不断夯实公正司法的根基;必须坚持“宽严相济”、“调判结合”、“监督与支持并重”的刑事、民事和行政审判政策,力求案结事了,促进和谐社会建设;必须不断强化司法管理,建立科学的司法绩效评估体系,完善内部监督制约和激励机制;必须高度重视法院队伍建设,着力提高法官司法能力,严格执行违法审判责任追究制度;必须继续改善司法环境,强化司法保障,排除各种干扰,确保人民法院依法独立公正地行使审判权。

  各位代表,人民法院工作取得的上述成绩,是以胡锦涛同志为总书记的党中央正确领导的结果,是全国人大及其常委会有力监督的结果,也是地方各级党委、人大、政府、政协、社会各界和广大人民群众积极支持的结果。在此,我代表最高人民法院,向多年来支持人民法院工作的人大代表、政协委员和社会各界人士,表示衷心的感谢和深深的敬意。

  在看到成绩的同时,我们也清醒地认识到,当前人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾仍然较为突出。少数法官素质不高、能力不强,致使一些案件审判质量和审判效率不高,执行难的问题没有得到根本解决。少数法院廉政制度不落实、监督不到位,个别法院领导干部和法官严重违纪违法,甚至受到刑事追究,在社会上造成恶劣影响。一些制约和影响人民法院充分发挥职能作用的体制和机制性障碍,以及法官人才短缺、一些法院经费保障不足的困难依然存在。对于以上问题,最高人民法院将会同有关部门继续深化改革并采取切实措施,认真加以解决。

二、2008年的工作安排

  党的十七大从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和全局角度,强调要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。为完成这个重大战略任务,2008年,最高人民法院将重点做好以下六个方面的工作:

  (一)以中国特色社会主义理论体系为指导,全面加强人民法院工作,促进社会公平正义。要认真贯彻党的十七大精神,牢固树立社会主义法治理念,监督和指导各级人民法院按照依法治国的总体要求,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,坚决维护宪法和法律的权威,维护社会主义法制的统一和尊严。坚持以司法为民为宗旨,以公正司法为根本,充分发挥审判职能作用,切实保障人民的经济、政治、文化、社会权益,依法维护和促进社会公平正义,为构建社会主义和谐社会创造良好的法治环境。

  (二)继续做好各项审判和执行工作,努力化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。在刑事审判工作中,着力维护社会和谐稳定,着眼确保国家长治久安和确保人民群众生命财产安全,坚持依法严厉惩罚严重刑事犯罪与依法加强司法领域的人权保障相结合,坚持宽严相济的刑事司法政策。在民事审判工作中,坚持平等保护和调判结合的民事审判原则,坚持在法律面前,无论贫富强弱,不管性别职业,一律不偏不倚,平等保护各类诉讼主体的合法权益,努力实现案结事了。依法审理婚姻家庭案件、社区邻里纠纷案件、涉农案件、涉军案件、涉及妇女儿童权益案件、损害残疾人权益案件、劳动争议案件,化解社会矛盾,促进社会和谐。依法审理环境侵权案件、涉及国有企业改制案件、金融案件、知识产权纠纷案件、海事海商案件、涉侨案件、涉外案件和涉港、涉澳、涉台案件,维护公平竞争、合法有序的市场经济秩序,保障经济社会又好又快地发展。在行政审判工作中,坚持监督、维护和协调相统一的原则,充分发挥指定管辖和提级管辖的作用,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,有效化解行政争议和国家赔偿争议。在民事执行工作中,加大执行力度,规范执行行为,加强执行监督,提高执行质量与效率。

  (三)坚持“公正司法,一心为民”指导方针,切实解决一些案件裁判不公问题。改进和完善便于当事人行使诉权的工作机制,确保当事人依法行使诉权。继续坚持依法公开、及时公开、全面公开原则,落实公开审判制度,增强审判工作透明度,增强裁判说理性。继续完善人民陪审员制度,大力弘扬司法民主。继续完善司法解释的立项和调研制度,充分发挥最高人民法院的监督指导职能。采取有效措施,认真执行今年41日生效的修改后的民事诉讼法,进一步健全涉诉信访工作机制,确保申诉与申请再审制度以及民事执行制度改革的成功,着力解决申诉难、申请再审难和执行难问题。

  (四)继续推进人民法院改革,优化法院内部职权配置。根据中央统一部署,积极稳妥地深化各项司法改革,解决影响司法公正的体制性、机制性、保障性障碍。优化不同层级法院的职权配置,充分发挥基层和中级法院就地解决纠纷的作用,强化最高法院和高级法院的审判监督和指导职能。深化执行改革,进一步落实执行裁决权与执行实施权的分离,积极参与国家信用体系建设,完善执行联动机制,促进被执行人自觉履行生效裁判。加强审判和执行管理,建立科学的动态监督机制。落实案件质量评估体系,提高审判质量和效率。

  (五)继续加强基层基础建设,努力提高司法能力。完善基层审判工作机制,依法扩大简易程序适用范围,探索简便、快速裁判方式,完善巡回审判制度。配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准,争取中央和省级财政支持,不断加大对中西部和贫困地区法院经费转移支付力度。鼓励和安排新进人员到基层和艰苦地区锻炼,把基层法院建设成为培养骨干和后备人才的摇篮。抓好基层法院党组织建设和司法能力建设,使基层法院成为维护社会和谐稳定的一道稳固防线。

  (六)继续加强法官队伍建设,全力提高司法水平。认真学习中国特色社会主义理论,深入开展社会主义法治理念教育。加强在职法官教育培训,健全完善经常性教育培训机制。完善法官遴选制度,促进上下级法院法官的合理流动。加强法官作风和司法规范化建设,坚决纠正损害群众利益的不正之风。坚决查处利用审判权和执行权贪赃枉法的人和事,确保司法廉洁。加强职业保障建设,完善法官职业保障机制。

  各位代表,2008年是改革开放30周年,也是全面贯彻落实党的十七大作出的战略部署的第一年,人民法院的使命神圣、责任重大。我们要更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,解放思想,开拓创新,振奋精神,扎实工作,为夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义新局面作出新贡献!

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